Verlening van staatssteun door een overheid kan in verschillende situaties aan de orde zijn. Bijvoorbeeld bij de verstrekking van een subsidie door een provincie aan een onderneming of bij een grondtransactie van een gemeente met een onderneming in het kader van gebiedsontwikkeling. Verlening van staatssteun is in principe verboden, omdat staatssteun de concurrentie op de Europese markt kan verstoren. Ondanks het concurrentieverstorende effect kan staatssteun (maatschappelijk) soms echter toch wenselijk zijn met het oog op bepaalde doelstellingen. Denk aan steun voor milieubescherming of staatssteun voor het midden- en kleinbedrijf. Het toepasselijke EU-recht kent daarvoor diverse uitzonderingen en vrijstellingen. Om rechtmatig staatssteun te kunnen verlenen, moeten overheden bepaalde regels en voorwaarden in acht nemen. In dit kader is het in de praktijk om meerdere redenen van belang te weten wanneer staatssteun wordt verleend. Die vraag stond ook centraal in een interessant recent arrest van het Hof van Justitie in de zaak TOODE. In dit blog zal ik hier verder op ingaan.
10 september 2025
Waarom is het van belang om te weten wanneer een overheid staatssteun verleent?
Er zijn meerdere redenen waarom het in de praktijk zoals gezegd van belang is om te weten wanneer een overheid staatssteun verleent. Ik noem er een paar.
Een eerste reden houdt verband met de beoordeling of in een bepaald geval sprake is van staatssteun. Of sprake is van verlening van staatssteun moet volgens vaste rechtspraak worden beoordeeld aan de hand van een aantal cumulatieve criteria die zijn af te leiden uit artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU). De vraag of een maatregel, getoetst aan deze criteria, een steunmaatregel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is, moet in beginsel worden beantwoord in het licht van de situatie op het tijdstip waarop deze maatregel wordt genomen, op basis van de feiten en omstandigheden die op dat ogenblik bekend zijn.
Een tweede te noemen reden houdt verband met de procedurele verplichtingen die voor lidstaten gelden op grond van het VWEU wanneer zij voornemens zijn nieuwe staatssteun te verlenen. Op grond van artikel 108, lid 3, VWEU moeten de lidstaten, als hoofdregel, de Commissie tijdig op de hoogte brengen van elke invoering of wijziging van steunmaatregelen (de aanmeldingsplicht) en mogen zij de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat de Commissie haar goedkeuring heeft gegeven of wordt geacht die te hebben gegeven (de standstill-plicht). Indien in een concrete situatie sprake is van zo’n aanmeldingsplichtig steunvoornemen – en dus geen gebruik kan worden gemaakt van een vrijstelling van deze verdragsverplichtingen – zal het moment van de steunverlening bepalen of die steunverlening rechtmatig dan wel onrechtmatig plaatsvindt. Van rechtmatige steunverlening kan in dit scenario namelijk alleen sprake zijn als het steunvoornemen eerst is aangemeld en pas tot uitvoering wordt gebracht nadat de standstill-periode is afgelopen en de Commissie haar goedkeuring heeft gegeven of wordt geacht die te hebben gegeven.
In het verlengde daarvan valt een derde reden te noemen waarom het moment van steunverlening in de praktijk van belang kan zijn. Die reden houdt verband met een situatie waarin steunverlening in een concreet geval plaatsvindt op basis van een door de Commissie goedgekeurde steunregeling. Voor zover die goedkeuring van de Commissie aan een bepaalde termijn is gebonden, kan rechtmatige steunverlening op basis van die regeling in concrete gevallen dan alleen plaatsvinden als het moment van de steunverlening valt binnen de gegeven periode voor die regeling. Die steun valt dan aan te merken als ‘bestaande steun’. Valt het moment van steunverlening buiten de goedgekeurde periode, dan bestaat het risico dat die steun moet worden gezien als ‘nieuwe’ en ‘onrechtmatige steun’. Aan de hand van het recente arrest van het Hof van Justitie in de zaak TOODE zal ik hierna nog verder bespreken tot welke complicaties dit in de praktijk kan leiden.
Een vierde te noemen reden houdt verband met situaties waarin bij steunverlening gebruik wordt gemaakt van een vrijstellingsregeling, zoals de Algemene Groepsvrijstellingsverordening. Om rechtmatig gebruik te kunnen maken van een vrijstellingsregeling dient de steunverlening te voldoen aan alle in de desbetreffende regeling opgenomen voorwaarden. Het tijdstip waarop de steun wordt geacht te zijn verleend, is het moment waarop, aan de hand van de toepasselijke voorwaarden, moet worden beoordeeld of de onderneming voor steunverlening in aanmerking komt.
Een vijfde reden waarom de bepaling van het moment van steunverlening van belang kan zijn heeft te maken met de bevoegdheid van de Commissie om een lidstaat te kunnen verplichten steun die onrechtmatig is verleend en na onderzoek door de Commissie onverenigbaar met de interne markt wordt bevonden, terug te vorderen van de begunstigde(n). Die bevoegdheid van de Commissie verjaart na een termijn van 10 jaar. Deze termijn gaat in op de dag waarop de onrechtmatige steun als individuele steun of in het kader van een steunregeling aan de begunstigde is verleend.
Zo zijn er nog wel meer redenen te noemen, maar een verdere bespreking hiervan gaat het bestek van dit blog te buiten.
Wanneer verleent een overheid staatssteun?
Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie moet steun worden geacht te zijn toegekend in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU op het tijdstip waarop de begunstigde krachtens de toepasselijke nationale regeling het recht op die steun verkrijgt. In dit verband wordt ook wel gesproken over het tijdstip waarop de begunstigde krachtens de toepasselijke nationale regeling een wettelijke aanspraak op de steun verwerft.
Het bepalende criterium om vast te stellen op welk tijdstip staatssteun is toegekend, zo bevestigde het Hof van Justitie in het recente arrest in de zaak van TOODE, ‘het moment waarop de begunstigden van een bepaalde maatregel een vaste aanspraak op de steun verwerven en de staat zich er dienovereenkomstig toe verbindt de steun te verlenen‘. Op dat moment kan een dergelijke maatregel volgens het Hof van Justitie immers leiden tot een verstoring van de mededinging die het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
Deze benadering van het Hof van Justitie kent dus veel gewicht toe aan de juridische vormgeving van een steunmaatregel volgens het toepasselijke nationale recht. Het is vooral de juridische aanspraak op basis van dat nationale recht en niet zozeer de daadwerkelijke financiële transactie – die vaak daarna nog moet plaatsvinden – die in deze benadering van het Hof van Justitie het moment van steunverlening bepaalt.
Vanuit deze benadering is het in Nederland bijvoorbeeld gebruikelijk om bij steun in de vorm van subsidieverstrekking de beschikking tot subsidieverlening als het moment van toekenning van de steun aan te merken, ook al vindt de betaling van de subsidie pas later plaats. Die beschikking tot subsidieverlening geeft de subsidieontvanger volgens Nederlands recht een voorwaardelijke aanspraak op financiële middelen, maar die aanspraak is wel rechtens afdwingbaar.
Ook bij steunverlening in de vorm van een niet-marktconforme garantieverstrekking wordt het moment waarop de garantie wordt verstrekt gezien als het relevante beoordelingsmoment en niet het tijdstip waarop de garantie wordt aangesproken of waarop betalingen uit hoofde van de garantie moeten plaatsvinden.
Wat in een concrete situatie precies het moment van steunverlening is, zal per geval op basis van het toepasselijke nationale recht en met inachtneming van het Unierecht beoordeeld moeten worden, waarbij rekening zal moeten worden gehouden met alle in het nationale recht gestelde voorwaarden voor het verlenen van de betrokken steun.
Overigens zal de juridische benadering van het Hof van Justitie voor het moment van steunverlening niet in alle gevallen even goed bruikbaar zijn. Denk aan steunverlening in natura bekostigd met overheidsmiddelen. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij de aanleg van specifieke infrastructuur die feitelijk ten goede komt aan één of enkele begunstigden. Daarbij zal in de praktijk niet altijd sprake zijn van een formele toekenning aan of juridische aanspraak voor de begunstigde(n). Bij gebreke daarvan ligt het dan voor de hand om als moment van steunverlening uit te gaan van het moment waarop het voordeel feitelijk wordt verschaft of beschikbaar wordt gesteld, aangezien staatssteunrechtelijk alleen de gevolgen van de maatregel voor de onderneming van belang zijn.
De zaak van TOODE
Dat de juridische benadering van het Hof van Justitie voor het moment van steunverlening in de praktijk tot complicaties kan leiden illustreert het arrest van het Hof van 3 juli 2025 in de zaak van het bedrijf TOODE.
Waarover ging deze zaak?
Het Letse bedrijf TOODE, producent van onder meer metalen dakplaten en regenpijpen, had steun aangevraagd bij de Letse belastingdienst onder een door de Europese Commissie goedgekeurde COVID-19-steunregeling. Deze regeling was bedoeld om het werkkapitaal van ondernemingen die door de COVID-19-crisis waren getroffen, op peil te houden. Toen het bedrijf die aanvraag deed was de goedkeuring van de Commissie nog van kracht.
De aanvraag van TOODE werd echter afgewezen door de belastingdienst, omdat het bedrijf volgens de belastingdienst niet voldeed aan de voorwaarden in de toepasselijke Letse regels, te weten een daling van de omzet. TOODE stelde daartegen beroep in en nadat dit ongegrond was verklaard, vervolgens hoger beroep bij de Letse bestuursrechter in tweede aanleg. TOODE verzocht de bestuursrechter vast te stellen dat zij wel aan de toepasselijke voorwaarden voor de steunverlening voldeed en de belastingdienst te gelasten een voor haar gunstig administratief besluit vast te stellen.
Tijdens de procedure in hoger beroep verliep de termijn waarvoor de Commissie de COVID-19-steunregeling van Letland had goedgekeurd. Deze situatie was voor de Letse rechter aanleiding om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie over de toepassing van de vaste rechtspraak over het moment van steunverlening in de onderhavige zaak.
Als de rechter na een volledige rechtmatigheidstoetsing namelijk zou vaststellen dat TOODE wel voldeed aan de in het nationale recht gestelde voorwaarden om aanspraak te kunnen maken op de betrokken steun, zou de rechter de belastingdienst naar Lets recht alleen kunnen gelasten voor de toekomst een gunstig administratief besluit vast te stellen. Als TOODE eerst pas door dat nieuwe gunstige besluit van de belastingdienst een zeker en onvoorwaardelijk recht op steun zou verkrijgen, zou dat moment van steunverlening in de gegeven omstandigheden in de tijd na afloop van de door de Commissie goedgekeurde nationale steunregeling liggen. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie zou die steun dan als ‘nieuwe steun’ aangemerkt moeten worden. Die steun zou dan mogelijk niet (meer) rechtmatig kunnen plaatsvinden. TOODE zou dan bovendien het risico lopen geen gebruik te kunnen maken van de in het Letse recht bestaande mogelijkheid om een beroep tot schadevergoeding in te stellen. Die vordering zou dan kunnen afketsen op het verbod om in plaats van steun een vergoeding toe te kennen voor de schade die een onderneming stelt te leiden als gevolg van het niet ontvangen van de steun.
De prejudiciële vragen van de Letse rechter aan het Hof van Justitie waren er daarom op gericht om in de eerste plaats te vernemen of artikel 107, lid 1, VWEU zo moet worden uitgelegd dat staatssteun die onder een door de Commissie goedgekeurde nationale regeling valt, moet worden geacht te zijn toegekend op het tijdstip waarop de bevoegde nationale autoriteit een particulier ten onrechte de aanspraak op steun heeft geweigerd waarom hij binnen de voor het verlenen daarvan gestelde termijn heeft verzocht, wanneer na het verstrijken van die termijn in een rechterlijke beslissing wordt vastgesteld dat die weigering onrechtmatig is. In de tweede plaats wilde de Letse rechter weten of dit dan om bestaande of nieuwe steun gaat.
Wat oordeelde het Hof van Justitie?
In de gegeven omstandigheden moet de datum waarop de individuele steun wordt geacht te zijn toegekend in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU volgens het Hof van Justitie overeenkomen met de datum waarop de bevoegde autoriteit TOODE de steun ten onrechte heeft geweigerd. Artikel 47, eerste alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – waarin het recht op een doeltreffende voorziening in rechte is gewaarborgd – verplicht volgens het Hof van Justitie in het onderhavige geval de nationale rechter nationaal recht buiten toepassing te laten dat eraan in de weg staat dat de individuele steun wordt geacht te zijn verleend op de datum van de weigeringsbeslissing van de bevoegde autoriteit.
De volgens deze benadering ‘ex tunc’ verleende individuele steun, die wordt geacht te zijn toegekend op een tijdstip waarop de goedkeuring van de Commissie voor die steun van kracht was, moet volgens het Hof van Justitie worden aangemerkt als ‘goedgekeurde steun’ en dus als ‘bestaande steun’, ongeacht of hij wordt betaald na het verstrijken van de geldigheid van de door de Commissie goedgekeurde steunregeling.
Opmerkelijk is dat het Hof hieraan nog toevoegt dat die uitlegging geen verstoring van de mededinging op de markt tot gevolg kan hebben. Steun als die welke in deze zaak aan de orde is, die na het verstrijken van de betrokken steunregeling wordt uitgekeerd, plaatst de steunaanvrager volgens het Hof in de situatie waarin hij zich had moeten bevinden indien de bevoegde autoriteit rechtmatig had gehandeld. Volgens het Hof wordt het dan juist mogelijk om het concurrentie-evenwicht op de markt te herstellen.
Dit is te volgen voor zover het Hof hiermee heeft bedoeld te zeggen dat de betrokken onderneming, door alsnog aanspraak te kunnen maken op hetzelfde voordeel dat ook andere ontvangers van steun onder deze regeling hebben kunnen krijgen, ten opzichte van die ontvangers in een gelijke concurrentiepositie wordt gebracht. De overweging van het Hof dat deze uitlegging geen verstoring van de mededinging op de markt tot gevolg kan hebben is in algemene zin echter moeilijk te rijmen met het gegeven dat steunverlening per definitie altijd een bepaalde (dreiging van de) vervalsing van de mededinging impliceert.
Tot slot
In dit blog ben ik ingegaan op het belang van het moment waarop staatssteun wordt verleend. Dit belang houdt onder meer verband met de kwalificatie van een maatregel als staatssteun, de rechtmatigheid van steunverlening, de toepasselijkheid van vrijstellingen en de verjaringstermijn van de bevoegdheid van de Commissie om terugvordering van staatssteun te kunnen gelasten.
Ik heb uitgelegd wat normaliter wordt gezien als het moment waarop staatssteun wordt verleend. Dat is het moment waarop de begunstigden van een bepaalde maatregel een vaste aanspraak op de steun verwerven en de staat zich er dienovereenkomstig toe verbindt de steun te verlenen.
Aan de hand van de recente uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak van TOODE heb ik vervolgens geïllustreerd dat het beoordelingsmoment niet altijd samenvalt met een formele toekenning, maar in bepaalde omstandigheden ook kan liggen bij een onrechtmatige weigering die later wordt gecorrigeerd.
Vragen?
Mocht u hierover vragen hebben of in de praktijk aanlopen tegen andere vragen met betrekking tot staatssteun, dan kunt u uiteraard contact opnemen met een van onze specialisten. Wij zijn u graag van dienst.
Stel uw vraag aan onze experts Paul Adriaanse, Carolien de Snoo-Verhage of Jade Biemans.
