"In het bijzonder gaat het Hof van Justitie in dit arrest indirect in op de relatie tussen het verbod op staatssteun en activiteiten op het gebied van onderwijs."

Valt een vrijstelling van een gemeentelijke belasting onder het verbod op staatssteun?

Deze ‘prejudiciële’ vraag stond centraal in een recent arrest van 27 juni 2017 van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof van Justitie). In dit arrest geeft het Hof van Justitie uitleg over het begrip staatssteun en de verschillende criteria waaraan moet worden voldaan om van staatssteun te kunnen spreken. In het bijzonder gaat het Hof van Justitie in dit arrest indirect in op de relatie tussen het verbod op staatssteun en activiteiten op het gebied van onderwijs.

Het geschil waarin de prejudiciële vraag werd gesteld
De vraag werd aan het Hof van Justitie gesteld door een Spaanse bestuursrechter. Die rechter moest uitspraak doen in een geschil tussen een tot de Katholieke Kerk behorende congregatie van religieuze scholen en de gemeente van Getafe in Spanje. De congregatie is eigenares van een gebouwencomplex in Getafe, met daarin één van haar scholen. De congregatie wilde het gebouw van de school waarin de aula zich bevindt gaan verbouwen. De aula was met name bestemd voor bijeenkomsten, cursussen en conferenties en zou worden uitgebreid naar 450 zitplaatsen. In verband met de verbouwing en uitbreiding van de school, had de congregatie aan de gemeente een bedrag van bijna vierentwintig duizend euro aan gemeentelijke belasting betaald. In Spanje geldt namelijk een verplichte belasting voor het laten verrichten van bouw- of verbouwingswerkzaamheden in de gemeente.

De congregatie stelde echter recht op teruggave van de belasting te hebben, omdat zij op grond van afspraken tussen de Spaanse Staat en de Katholieke Kerk en een besluit daarover zou zijn vrijgesteld van deze gemeentelijke belasting. De gemeente heeft het verzoek om teruggave afgewezen. De gemeente was van mening dat de vrijstelling van belasting in dit geval niet van toepassing was, omdat zij was aangevraagd voor een activiteit die geen religieus doel had.

Volgens de Spaanse bestuursrechter is de vrijstelling van de desbetreffende gemeentelijke belasting voor de Katholieke Kerk op zich niet beperkt tot aan de kerk toebehorende installaties, gebouwen en werken die uitsluitend voor religieuze doelstellingen zijn bestemd. De bestuursrechter vroeg zich echter wel af of toepassing van die vrijstelling in een situatie waarin de bouw- of verbouwingsactiviteiten betrekking hebben op  onroerende zaken die bestemd zijn voor de uitoefening van economische activiteiten die geen strikt religieus doel hebben, wellicht in strijd komt met het verbod op staatssteun.

De uitleg van het begrip staatssteun
In zijn arrest stelt het Hof van Justitie voorop dat, om een maatregel als staatssteun in de zin van artikel 107 lid 1 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) te kunnen aanmerken, volgens vaste rechtspraak voldaan moet zijn aan vier voorwaarden. In de eerste plaats moet het gaan om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd. In de tweede plaats moet deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. In de derde plaats moet de maatregel de begunstigde een selectief voordeel verschaffen. In de vierde plaats moet de maatregel de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen.

Verder maakt het Hof van Justitie in algemene zin duidelijk dat het Europese mededingingsrecht en dus ook artikel 107 lid 1 VWEU ziet op activiteiten van ondernemingen. Ter beantwoording van de vraag of de vrijstelling van de gemeentelijke belasting in deze zaak staatssteun vormt, moet dus eerst worden bepaald of de congregatie als onderneming in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU kan worden aangemerkt. Als dat het geval is, moet vervolgens aan de vier voornoemde criteria worden getoetst. In het kader van deze signalering beperken wij ons tot een bespreking van de meest in het oog springende overwegingen van het Hof van Justitie over de kwalificatie als onderneming.

Het Hof van Justitie bevestigt op dit punt zijn eerdere rechtspraak dat om te bepalen of de betrokken activiteiten die van een onderneming zijn, alleen naar de aard van die activiteiten moet worden gekeken. Dat moet dan per activiteit worden bepaald. Daarbij is niet relevant of de entiteit die de activiteiten uitvoert tot de overheid behoort of een particulier is. Het Hof van Justitie maakt duidelijk dat evenmin van belang is dat de desbetreffende activiteit wordt uitgeoefend door een religieuze gemeenschap. Ook religieuze gemeenschappen kunnen dus economische activiteiten verrichten. Uit de uitspraak blijkt wel dat strikt religieuze activiteiten op zich geen economische activiteiten vormen, hoewel het Hof van Justitie dat niet zo expliciet uitspreekt.

Aangezien de congregatie naast strikt religieuze activiteiten verschillende andere activiteiten verrichte, met name op het gebied van onderwijs, gaat het Hof van Justitie in op de vraag onder welke omstandigheden onderwijsactiviteiten kunnen worden aangemerkt als economische activiteiten. Het Hof van Justitie maakt een onderscheid tussen twee soorten onderwijsactiviteiten. Enerzijds onderwijs dat verstrekt wordt door instellingen die deel uitmaken van een openbaar onderwijsstelsel en volledig of hoofdzakelijk wordt gefinancierd uit overheidsmiddelen. Anderzijds onderwijs dat verstrekt wordt door instellingen die hoofdzakelijk worden gefinancierd uit particuliere middelen die niet van de dienstverrichter zelf afkomstig zijn. In het eerste geval gaat het Hof ervan uit dat geen sprake is van economische activiteiten, maar van het vervullen van een sociale, culturele en opvoedkundige taak jegens de bevolking. In het tweede geval, daarentegen, neemt het Hof van Justitie wel aan dat sprake is van het aanbieden van diensten, die als economische activiteiten kunnen worden aangemerkt. Daarvoor is het niet nodig dat de particuliere financiering hoofdzakelijk door de leerlingen of hun ouders wordt voldaan. Volgens het Hof van Justitie hangt de economische aard van een activiteit namelijk niet af van het feit dat de dienst wordt betaald door degenen die deze ontvangen.

Bij dit onderscheid erkent het Hof van Justitie overigens dat een instelling verschillende, zowel economische als niet-economische, activiteiten kan verrichten. Een voorwaarde is dan wel dat die instelling een gescheiden boekhouding voert met betrekking tot de verschillende financieringen die zij ontvangt. Daarmee wordt het risico op kruissubsidiëring uitgesloten.

Toepassing in de Spaanse zaak
Toegepast op de onderliggende zaak stelt het Hof van Justitie vast dat de congregatie zowel door de Spaanse Staat gesubsidieerd onderwijs aanbiedt als vrij onderwijs zonder financiële bijdrage van de Staat. De Spaanse bestuursrechter moet volgens het Hof van Justitie verder uitmaken of die activiteiten van de congregatie al dan niet economisch van aard zijn. Daarvoor geeft het Hof wel enkele handvatten aan de rechter. Het Hof van Justitie neemt aan dat het aanbieden van door de Spaanse Staat gesubsidieerd onderwijs deel uitmaakt van het stelsel van openbaar en lager middelbaar onderwijs van de Staat en als zodanig niet als economische activiteit kan worden aangemerkt. Wat betreft de overige pedagogische activiteiten van de congregatie die niet door de Staat worden gesubsidieerd, namelijk het voorschoolse, buitenschoolse en niet-verplichte onderwijs, neemt het Hof van Justitie aan dat het wel om economische activiteiten gaat.

In het geval de Spaanse rechter tot de conclusie komt dat bij de niet gesubsidieerde activiteiten sprake is van economische activiteiten, moet hij volgens het Hof van Justitie nog wel nagaan of de aula van de school voor die activiteiten bestemd is. De centrale vraag in deze zaak, of sprake is van staatssteun, ziet immers op vrijstelling van een belasting die is gekoppeld aan de verbouwing van de aula. Die vrijstelling kan volgens het Hof van Justitie onder het staatssteunverbod vallen als de aula uitsluitend bestemd is voor de onderwijsactiviteiten die de congregatie zonder subsidie van de Spaanse Staat verricht, en als ook overigens volgens de Spaanse rechter aan alle andere (bovengenoemde) criteria van artikel 107 lid 1 VWEU blijkt te zijn voldaan. Zou blijken dat sprake is van gemengd gebruik van de aula, dan geeft het Hof van Justitie aan de Spaanse rechter mee dat de belastingvrijstelling onder het staatssteunverbod valt ‘voor zover’ die aula voor de economische activiteiten wordt gebruikt.

Zoals gezegd zal de Spaanse bestuursrechter, met inachtneming van deze ‘prejudiciële beslissing’ van het Hof van Justitie, nu verder moeten beslissen of de vrijstelling van de gemeentelijke belasting in dit geval als staatssteun moet worden aangemerkt.

Het belang van deze uitspraak voor de praktijk
Voor de praktijk bevat dit arrest van het Hof van Justitie nuttige algemene aanwijzingen hoe het verbod op staatssteun moet worden uitgelegd, in het bijzonder ook in relatie tot activiteiten op het gebied van onderwijs. Per geval zal steeds beoordeeld moeten worden of wellicht sprake is van staatssteun.

Meer weten? Neem gerust contact op met mr. dr. Paul Adriaanse of mr. Jolanda van Koeveringen-Dekker.

< Naar overzicht